黨的二十屆三中全會(huì)就深化財(cái)稅體制改革作出重要部署，明確提出“深化零基預(yù)算改革”。今年《政府工作報(bào)告》提出，開展中央部門零基預(yù)算改革試點(diǎn)，支持地方深化零基預(yù)算改革，在支出標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)價(jià)等關(guān)鍵制度上積極創(chuàng)新。何為零基預(yù)算？為什么要實(shí)施零基預(yù)算改革？

“零基預(yù)算”是指從“零”開始編制預(yù)算，在預(yù)算編制時(shí)不考慮以往預(yù)算安排基數(shù)，根據(jù)實(shí)際需求、財(cái)力狀況、事項(xiàng)輕重緩急等統(tǒng)籌核定支出預(yù)算。我國(guó)預(yù)算管理長(zhǎng)期實(shí)施增量預(yù)算管理模式，在編制預(yù)算時(shí)，往往把各項(xiàng)目上一年度預(yù)算數(shù)作為“基數(shù)”，根據(jù)工作變化進(jìn)行增減調(diào)整。這種方法工作量較小、易于操作，預(yù)算收支連續(xù)性較強(qiáng)，但容易導(dǎo)致財(cái)政資金分配固化，影響資金利用效率，可能造成財(cái)政資金的積壓和浪費(fèi)。實(shí)行零基預(yù)算，旨在打破“基數(shù)”依賴，以零為基點(diǎn)，對(duì)所有預(yù)算項(xiàng)目重新評(píng)估，并根據(jù)優(yōu)先級(jí)排序確定預(yù)算支出。相較原來(lái)的預(yù)算編制方式，零基預(yù)算能夠有效壓減非重點(diǎn)、非剛性支出，整合低效重復(fù)的分散資金，最大限度提高財(cái)政資金使用效益。

為什么要在當(dāng)下實(shí)施這項(xiàng)改革？零基預(yù)算改革有助于推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算改革。預(yù)算集中體現(xiàn)了政府收支活動(dòng)及職能范疇，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。圍繞這一目標(biāo)，我國(guó)政府預(yù)算改革以全口徑預(yù)算管理、預(yù)算公開、績(jī)效管理、法治化建設(shè)為核心，持續(xù)推動(dòng)預(yù)算管理的制度化、透明化、科學(xué)化和法治化。零基預(yù)算改革正是實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)的重要一步。

零基預(yù)算改革也有助于及時(shí)合理改變收支規(guī)模及范圍，助力財(cái)政政策提質(zhì)增效。為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和外部沖擊，我國(guó)連續(xù)多年實(shí)施積極的財(cái)政政策，進(jìn)行大規(guī)模減稅降費(fèi)、擴(kuò)大專項(xiàng)債規(guī)模、提高赤字率。今年要實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，這就要求政府收支結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，政策工具持續(xù)優(yōu)化。

零基預(yù)算改革還是財(cái)政緊平衡背景下的主動(dòng)應(yīng)對(duì)之策。2024年，我國(guó)一般公共預(yù)算收入為219702.12億元，完成年初預(yù)算的98.1%，較上年增長(zhǎng)1.3%。2025年一季度，我國(guó)一般公共預(yù)算收入同比下降1.1%，政府性基金收入同比下降11%。整體上，我國(guó)財(cái)政運(yùn)行處于緊平衡狀態(tài)。零基預(yù)算改革通過績(jī)效評(píng)估和優(yōu)先排序，能夠?qū)⒂邢挢?cái)政資源優(yōu)先用于重大戰(zhàn)略任務(wù)和重點(diǎn)民生項(xiàng)目。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)不少地區(qū)已經(jīng)開始零基預(yù)算改革試點(diǎn)。比如廣東、陜西等地2015年開始在省級(jí)層面推進(jìn)零基預(yù)算試點(diǎn)改革，這一時(shí)期的改革重點(diǎn)是建立省級(jí)各部門基本支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系和項(xiàng)目支出保障重點(diǎn)。2023年開始，安徽率先在全省層面實(shí)施零基預(yù)算改革，當(dāng)年通過清理省級(jí)185項(xiàng)支出政策，安徽省預(yù)算部門項(xiàng)目數(shù)較改革前下降22%，清退壓減資金88.7億元。中央層面，財(cái)政部等16個(gè)中央部門2024年率先開展零基預(yù)算改革試點(diǎn)，加強(qiáng)項(xiàng)目梳理、評(píng)審、優(yōu)化，推動(dòng)打破支出固化格局。

財(cái)政支出規(guī)模直接關(guān)系各地各部門切身利益，零基預(yù)算改革牽一發(fā)動(dòng)全身。這要求改革過程中，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，有序推動(dòng)改革。

一是持續(xù)提高預(yù)算統(tǒng)籌能力。零基預(yù)算改革不能僅在某些支出領(lǐng)域推進(jìn)，也不能局限于某個(gè)預(yù)算體系，否則會(huì)損害零基預(yù)算的改革成效，也可能進(jìn)一步割裂有限預(yù)算資源。需加快提高預(yù)算統(tǒng)籌能力，強(qiáng)化財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，將不同預(yù)算體系及不同類型收支活動(dòng)全部納入預(yù)算統(tǒng)籌管理，這是零基預(yù)算改革持續(xù)推進(jìn)的前提條件。

二是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)并建立跨部門協(xié)同機(jī)制。零基預(yù)算改革涉及多方主體，如果沒有頂層設(shè)計(jì)，零基預(yù)算改革在各地各部門推進(jìn)難度很大。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和建立跨部門協(xié)同機(jī)制是破解改革碎片化、提升政策執(zhí)行效率的關(guān)鍵。需通過制度性安排打破部門壁壘，確保政策目標(biāo)與財(cái)政資源的合理科學(xué)匹配。

三是建立科學(xué)且規(guī)范的預(yù)算績(jī)效管理。零基預(yù)算的優(yōu)先排序環(huán)節(jié)，往往需要通過預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)并將評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到預(yù)算編制。科學(xué)化、規(guī)范化和具有可信度的績(jī)效管理是實(shí)現(xiàn)零基預(yù)算改革目標(biāo)的基礎(chǔ)保障，預(yù)算績(jī)效管理需合理確定并科學(xué)量化不同部門的績(jī)效目標(biāo)。

四是完善零基預(yù)算改革配套措施。年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單及支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等是零基預(yù)算編制的基礎(chǔ)工作，需根據(jù)實(shí)施情況、資金使用績(jī)效等動(dòng)態(tài)調(diào)整及完善。無(wú)論是事前項(xiàng)目評(píng)估排序、支出政策清理，還是事中績(jī)效追蹤及事后績(jī)效評(píng)估，都需要持續(xù)充足的專業(yè)性人才投入和技術(shù)支持。要完善相關(guān)配套政策，確保改革順利推進(jìn)。

（席鵬輝，作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員、財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室副主任）