城市是經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的重要載體。黨的二十大報告深刻指出“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設、治理水平”，這一理念為我國城市發(fā)展指明了根本方向，也為城市謀劃“十五五”規(guī)劃提供了根本遵循。習近平同志在廈門工作期間領導制定的《1985年—2000年廈門經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略》，蘊藏著深刻的人民性、前瞻性、系統(tǒng)性、務實性、一貫性，對城市發(fā)展規(guī)劃編制具有重要啟示。“十五五”時期，必須把握歷史主動，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，將人民城市理念切實落實到城市建設與發(fā)展的重點領域，讓城市更加宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性，讓人民群眾在城市發(fā)展中擁有更多獲得感、幸福感、安全感。

“十四五”時期城市發(fā)展的實踐成效

“十四五”時期，我國城市發(fā)展緊扣高質(zhì)量發(fā)展主題，在經(jīng)濟動能、文化傳承、民生保障、治理體系、生態(tài)轉(zhuǎn)型等領域取得顯著成就。

經(jīng)濟動能實現(xiàn)雙輪驅(qū)動與產(chǎn)業(yè)躍遷。我國城市經(jīng)濟逐步構(gòu)建起以創(chuàng)新驅(qū)動和內(nèi)需拉動為核心的動力格局。社會消費品零售總額顯著增長，生產(chǎn)性服務業(yè)增加值占服務業(yè)增加值比重大幅提升。上海、重慶等城市通過建設國際消費中心城市，推動商業(yè)服務與產(chǎn)業(yè)布局深度融合，實現(xiàn)了生產(chǎn)性服務業(yè)向價值鏈高端延伸與生活性服務業(yè)品質(zhì)提升的良性互動。全國研發(fā)經(jīng)費投入強度持續(xù)提升，科技創(chuàng)新對城市發(fā)展的引領作用顯著增強。

文化傳承與數(shù)字化實現(xiàn)歷史性突破。城市文化發(fā)展形成了保護傳承與創(chuàng)新發(fā)展并重的格局。建立城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系三級管理體制，歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護制度不斷完善。數(shù)字孿生街區(qū)和線上文化博物館顯著增加，這些創(chuàng)新形式的廣泛應用，不僅拓展了傳統(tǒng)文化的傳播路徑，更創(chuàng)造了“活態(tài)傳承”的新范式，讓城市文脈在數(shù)字化時代得以延續(xù)和弘揚。

民生保障實現(xiàn)提質(zhì)增效。我國城市民生保障向精準化、均衡化方向深度推進。以“一老一小”服務為重點的社區(qū)民生設施實現(xiàn)嵌入式布局，社區(qū)養(yǎng)老服務機構(gòu)和設施以及嬰幼兒照護服務機構(gòu)顯著增長。“15分鐘生活圈”覆蓋率持續(xù)提升，養(yǎng)老托育、醫(yī)療教育等基本公共服務均等化程度不斷提高。

治理體系向智慧化與韌性化轉(zhuǎn)型。我國城市治理現(xiàn)代化水平顯著提升，智慧化與韌性化成為城市治理的鮮明特征。以“城市大腦”為代表的智能治理實踐，構(gòu)建起“感知—決策—響應”的城市智能中樞，多地智慧城市建設初顯成效。智能安防技術(shù)的廣泛應用，大幅提升了城市服務的精準度與災害防御能力。智慧化與韌性化的融合發(fā)展，使城市在面對復雜環(huán)境變化時能夠保持穩(wěn)定運行，為市民提供更安全、更便捷的生活環(huán)境。

生態(tài)轉(zhuǎn)型朝著綠色低碳方向穩(wěn)步推進。我國城市發(fā)展全面貫徹綠色發(fā)展理念，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)歷史性改善。從規(guī)劃建設到管理運營的全周期綠色化轉(zhuǎn)型成效顯著，全國綠色建筑標準執(zhí)行率大幅提高，城市碳排放強度顯著下降，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著改善。綠色發(fā)展理念貫穿城市規(guī)劃、建設、管理全過程，優(yōu)化了城市生態(tài)基底，推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，為實現(xiàn)“雙碳”目標奠定了堅實基礎。

當前我國城市發(fā)展面臨復雜的內(nèi)外環(huán)境。國際上，科技創(chuàng)新加速迭代，科技競爭白熱化倒逼城市強化創(chuàng)新策源功能，氣候危機推動綠色低碳轉(zhuǎn)型成為必答題；國內(nèi)新型城鎮(zhèn)化深入推進，人口向城市群集聚與部分城市空心化并存，產(chǎn)業(yè)升級需求迫切但傳統(tǒng)制造業(yè)占比仍高，歷史文化保護在商業(yè)化浪潮中面臨挑戰(zhàn)。這些結(jié)構(gòu)性矛盾是“十五五”時期亟須突破的關鍵痛點。

統(tǒng)籌好“十五五”時期城市發(fā)展的若干關系

“十五五”時期是我國全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的關鍵階段，城市作為中國式現(xiàn)代化的重要載體，既要應對外部環(huán)境的不確定性，又要激活內(nèi)部發(fā)展的內(nèi)生動力，要深刻認識、遵循和順應城市發(fā)展規(guī)律，以辯證思維破解發(fā)展難題。

統(tǒng)籌服務國家戰(zhàn)略與城市自身發(fā)展定位。國家戰(zhàn)略對城市發(fā)展具有根本性引領作用，深度服務國家戰(zhàn)略能為城市帶來基礎設施升級、產(chǎn)業(yè)協(xié)作配套等發(fā)展機遇，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標與城市發(fā)展訴求的有機統(tǒng)一。要探索建立“國家戰(zhàn)略—城市定位—實施路徑”三級傳導機制，編制跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，深入推進基礎設施互聯(lián)互通、公共服務共建共享及生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治，實現(xiàn)人才、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素跨區(qū)域無障礙流動。構(gòu)建城鄉(xiāng)要素雙向流動機制，引導城市資本參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目；通過醫(yī)聯(lián)體等形式推動優(yōu)質(zhì)資源下沉，形成城鄉(xiāng)互補的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈。

統(tǒng)籌長期發(fā)展目標與短期增長。城市發(fā)展需要長期可持續(xù)目標引領經(jīng)濟社會環(huán)境全面發(fā)展，但現(xiàn)實中面臨就業(yè)保障、財政平衡等短期經(jīng)濟增長壓力，這要求在城市發(fā)展節(jié)奏上把握好“穩(wěn)”與“進”的平衡。探索構(gòu)建“目標—任務—政策”動態(tài)調(diào)整機制，將長期可持續(xù)發(fā)展目標分解為五年規(guī)劃的階段性指標。在長期發(fā)展目標方面，探索建立“綠色GDP”核算體系，采用“留改拆”并舉方式推進老舊小區(qū)改造，實現(xiàn)短期經(jīng)濟穩(wěn)定與長期品質(zhì)提升的有機統(tǒng)一。

統(tǒng)籌推動高質(zhì)量發(fā)展與高品質(zhì)生活。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務，高品質(zhì)生活是人民群眾的熱切期盼，這要求城市發(fā)展必須堅持以人民為中心，將人的全面發(fā)展作為出發(fā)點和落腳點。發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要著力點，要大力推進科技創(chuàng)新，促進科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，布局建設未來產(chǎn)業(yè)，完善現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。構(gòu)建“發(fā)展—民生”良性循環(huán)體系，按照“15分鐘生活圈”標準配置教育醫(yī)療設施，推行“智慧養(yǎng)老”社區(qū)全覆蓋；建立“基本公共服務清單”動態(tài)調(diào)整機制，實施“老舊小區(qū)適老化改造”計劃，同步完善社區(qū)商業(yè)、文化活動等配套功能。

統(tǒng)籌城市數(shù)字化與全面綠色低碳轉(zhuǎn)型。數(shù)字化通過技術(shù)賦能提升城市生產(chǎn)生活和治理效率，綠色低碳轉(zhuǎn)型是應對氣候變化、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，這要求我們既要以數(shù)字化轉(zhuǎn)型提升城市治理效能，又要以綠色低碳轉(zhuǎn)型推動發(fā)展方式變革。一方面通過建設城市數(shù)字底座、打造全域感知智能平臺，推動政務服務“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，推動高效能治理；另一方面以全面綠色低碳轉(zhuǎn)型推動發(fā)展方式變革，推廣超低能耗建筑、新能源交通工具，構(gòu)建綠色低碳產(chǎn)業(yè)體系；開展“城市雙修”（生態(tài)修復、城市修補）行動，推進口袋公園、綠道網(wǎng)絡建設，打造綠色發(fā)展、生態(tài)友好的城市空間。

統(tǒng)籌城市有機更新與城市文脈延續(xù)傳承。城市有機更新強調(diào)在保留原有肌理基礎上的漸進式更新，文化作為城市的靈魂，其文脈延續(xù)對增強城市底蘊、塑造特色形象具有不可替代的作用。要建立“文化基因解碼—保護利用—創(chuàng)新表達”全鏈條機制，開展“城市文化基因普查”，建立歷史建筑、傳統(tǒng)工藝等文化要素數(shù)據(jù)庫；推行“繡花式”更新模式，對歷史街區(qū)采用“小規(guī)模、漸進式、微改造”方式，保留原有街巷尺度和建筑風貌；打造“文化創(chuàng)意街區(qū)”，推動傳統(tǒng)文化活態(tài)傳承，開發(fā)“城市文化IP”增強文化辨識度，讓城市在更新中既留住“煙火氣”，又煥發(fā)“新活力”。

統(tǒng)籌推進深層次改革和高水平開放。改革是破除體制機制障礙、激發(fā)市場活力的關鍵一招，開放是城市發(fā)展的必由之路，這要求城市必須以改革破除發(fā)展瓶頸，以開放拓展發(fā)展空間，形成內(nèi)外聯(lián)動的發(fā)展格局。打造“放管服”改革升級版，建設智慧政務平臺；推進要素市場化配置改革，建立人才、數(shù)據(jù)等要素價格市場化形成機制，促進土地集約利用。建設“制度型開放試驗區(qū)”，對標國際規(guī)則，開展知識產(chǎn)權(quán)保護、競爭政策等壓力測試；提升全球資源配置能力，圍繞高端裝備、人工智能等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，打造高水平開放門戶樞紐。

統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全。安全是發(fā)展的前提，要求城市發(fā)展必須樹立總體國家安全觀，將安全理念貫穿發(fā)展全過程，更好統(tǒng)籌發(fā)展這個“第一要務”與國家安全這個“頭等大事”，建設高水平安全韌性城市。圍繞重點產(chǎn)業(yè)實施建鏈、延鏈、補鏈、強鏈計劃，建立供應鏈應急響應機制；布局建設區(qū)域能源儲備中心，提升電力、燃氣等戰(zhàn)略資源保供能力；建立自然災害、公共衛(wèi)生等領域的風險預警機制，推動“智慧安防社區(qū)”全覆蓋，構(gòu)建社會治安立體防控網(wǎng)絡；劃定生態(tài)保護紅線，建設海綿城市，健全山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理機制；培育社會應急力量，構(gòu)建政府主導、社會協(xié)同、公眾參與的大安全治理格局。

（作者：鄧智團，系上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特聘研究員、上海社會科學院研究員）